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学术观点

食品欺诈的法律规制演变及域外经验启示

发布时间:2018/9/30

食品欺诈的问题历来有之。但不同性质的食品事故使得食品的安全性和真实性先后成为了国家法律规制的重点。在食品立法的演变中,标准、许可、标识等规制工具可同时助力食品安全性和真实性的保障工作。然而,鉴于当下食品欺诈中的故意掺杂使假和经济驱动等特点以及技术、贸易发展带来的规制挑战,欧盟、美国都针对包括食品安全在内的食品欺诈进行了立法完善和执法改进。由此,域外经验中的综合立法、技术支持和多元参与及其对于反食品欺诈的助力也能为我国当下的食品安全欺诈立法提供启发。


现有的监管挑战


当前直接或间接规制食品欺诈的法律很多,但在实际监管中,面对技术型的食品欺诈,现有的监管检测手段和途径在发现欺诈问题时具有“客观不能”的劣势。其一,欺诈的技术考量是为了规避检查,因而掺杂使假的食品与真实食品极为相似,进而导致了检测本身的“真假难辨”困境。而且,与监管部门的检测手段相比,造假技术往往先行一步。其二,尽管也有许多可用于检测食品掺假与否的技术手段,但是应用成本之高、用时之久,以及对于人员能力和实验室配备的要求也限制了其在日常检查中的使用。其三,当官方的检查侧重食品安全时,消费者对于质量方面的欺诈也可能不具有鉴别力。

另一方面,监管资源的有限性使问题导向的监管可以集中资源应对关注度高的食品问题,这一“主观能动”使得食品安全成为各国现有食品立法和监管的主要议题。而直到经济驱动型的食品欺诈危机才再次使得主管部门重新意识到这一问题。例如,在马肉风波之前,食品欺诈并不是欧盟乃至成员国立法和执法优先关注的议题。


食品欺诈立法和执法的新动向


经济驱动型欺诈的分类及规制的改进表明政府通过法律的干预已经从保护消费者的生命和健康安全进一步拓宽到消费者的其他合法权益,而这也是食品安全法律和食品欺诈法律在立法目的上的差异。对此,既有针对食品安全的立法及其工具是否足以应对食品欺诈的问题?实践表明:不足以。

以欧盟为例,尽管2002年制定的《通用食品法》不仅规定了为公众健康保护和消费者食品相关利益提供高保护水平的立法目的(第一条),而且其也通过保护消费者利益的法律原则明确保护消费者的知情权,以预防欺诈和欺骗性行为,食品掺杂使假和其他可能误导消费者的行为(第八条)。然而,在马肉风波之后的反思中,欧盟也意识到了除了不得误导消费者的原则性要求,欧盟层面并没有针对食品欺诈的规制框架。相应的,在既有针对食品安全的规制框架下,也存在着如下问题,包括各国应对食品欺诈的监管部门组织情形不一、欧盟层面监管人员有关食品欺诈监管能力缺失、行政部门和业已意识到食品欺诈犯罪的欧洲刑警合作不足,等等。为此,就欧盟的官方控制而言,第2017/625号新法规在原有安全和质量官方控制的基础上,进一步纳入了针对食品欺诈的监管。其内容包括要求基于风险分级对欺诈行为进行日常检查,且不予事先通知;刑事处罚应当与欺诈的预期经济收益过罚相当;成立针对食品链真实性和完整性的欧盟基准机构,为官方控制的有限性提供技术和研究支持。而在借助信息技术工具助力官方监管方面,欧盟业已建立的食品欺诈工作网络也有助于成员国之间共享食品欺诈案件以及反欺诈的经验。尽管并没有法律明确规定食品欺诈的要件,但基于经验,欧盟总结了认定食品欺诈的四个要件:违反欧盟的食品法律,行为具有主观故意,为获取经济收益,欺骗消费者。

在美国,从1906年纯净食品法中的食品掺杂使假规定到2011年食品安全现代化法案中预防故意掺杂使假的规定,后者回应了2009年美国审计局有关食品欺诈监管不力的质疑,也表明了美国重视食品供应安全对于保障国土安全的作用,包括防控生物恐怖事件。在此,作为食品安全现代化法案的执行规章,《保护食品预防故意掺假缓解策略》进一步细化了预防故意掺杂使假的规定,以阻止意图造成大规模公共健康危害的故意掺杂使假,其中包括导致疾病、死亡的食品安全问题,也包括经济型驱动掺杂使假问题。但一如针对微生物污染的危害分析和关键控制点,针对掺杂使假的缓解策略也是以过程管理为原则,要求注册的大型食品企业通过食品防护计划,确认脆弱点,并对其进行评估、监测、修正和核实,但具体内容可由企业根据自身情况加以细化。事实上,食品防护这一概念的提出及其计划目的就在于应对故意的有害于健康或者导致经济损失的掺杂使假,进而区别于传统的由危害导致的非故意性的食品污染。

此外,就应对食品欺诈做出的机构安排而言,英国单设打击食品欺诈的机构也具有启发性。作为欧盟的成员国,英国通过一系列的食品检测、犯罪调查积极应对马肉风波,以确保消费者对于食品的消费信心。然而,这一次的教训也表明,英国在应对食品欺诈时的最大问题是没有一个主管部门。英国于2014年成立了国家食品犯罪机构。根据该机构的定义,食品欺诈是指与食品生产或者供应相关的不诚实行为或者疏忽,目的在于使自己获得收益或者给他人造成损失。比较而言,食品犯罪是指与食品生产或供应相关的不诚实,其可能过于复杂或可能给消费者、企业乃至公共利益造成严重的损害。作为应对后者的机构,国家食品犯罪机构负责犯罪情报的收集、评估,并为企业、相关的执法和司法部门提供信息和咨询。然而,2016年的评估报告指出没有调查权限的安排限制了该机构利用其情报资源打击食品犯罪的能力。


域外经验与中国启示


其一,食品规制与“消费者第一”。

现代的食品规制立法不仅重视食品的安全性,也重视食品的真实性(authenticity)或完整性(integrity),并将保护消费者作为反食品(安全)欺诈的首要目标。对于一些消费者而言,真实性是满足其偏好的重要前提,尤其是为了避免一些物质的知情选择。相应的,完整性是食品的内在质量要求,以确保其含有所有使其成为某类食品的成分,其通常借助明确产品成分组成的标准加以规范。随着对食品安全规制的重视,针对食品成分真实性的检测成为了食品规制中的次要目标。所幸,对于消费者权益的关切以及真实性与安全性的关联性也再次使其受到重视。对此,除了提高监管力度,也需要借助交流和教育提高消费者对于食品欺诈的认识。值得指出的是,过量的信息也会影响消费者的知情选择,因此,针对食品信息的立法可以保证他们的知情权。

鉴上,从保护消费者权益的范围而言,我国《消费者权益保护法》和《食品安全法》的立法目的是不同的。其中,前者保护人身权、知情权在内的消费者的合法权益,后者突出保障消费者的身体健康和生命安全。对此,引人误解但无关食品安全的表示是否纳入到《食品安全法》的调整范围?在这个方面,职业打假中对于“食品标识”狙击使得《食品安全法》在修订后作出了无关食品安全的标识瑕疵规定,但是,一方面,这一标签瑕疵在“不影响食品安全”的同时有“不会对消费者造成误导”的限定;另一方面,当食品安全标准在我国因为《食品安全法》的规定而具有公法规则约束力时,《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)的一项基本要求是标签信息应真实、准确,不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品,也不得利用字号大小或色差误导消费者。在这些法律规则的前提下认定食品信息方面的欺诈,“引人误解的表示”成为了包括安全在内的食品欺诈的必要条件,以保护消费者的各类合法权益。

其二,综合立法和部门合作。

无论是欧盟官方控制从食品安全到食品欺诈的监管扩围,还是美国食品欺诈的禁止性条款到故意欺诈和食品防护的监管强化,一个共同的趋势是一并打击食品安全、食品质量、食品真实性等食品问题,但在监管方式上需要与时俱进,如从危害分析和关键点控制体系(HACCP)到脆弱性分析和关键点控制体系(VACCP)的转变。立法的综合性意味着执法的综合性。就域外经验而言,欧盟作为超国家组织,食品相关的执法都由其成员国进行,但欧盟官方法规的改革意味着欧盟层面的审计机构也承担了针对食品欺诈的审计工作,只是成员国层面的机构安排依旧具有国别特点,如英国是从食品犯罪的视角打击食品欺诈,并为此单设了食品犯罪机构。美国则是因为其食品法本身就不断扩张食品事项的监管范围,因而其主要的监管机构食药部门也一并担负了关涉安全、质量和真实性的检查。

食品的规制因为农业、环境、健康的关联性以及行政、司法的二权分立而涉及多个部门,部门之间的协调不可或缺。在此,就食品欺诈的规制而言,一方面,不同的行政部门之间因食品的监管内容差异而需要构建合作机制,另一方面,在打击食品欺诈违法犯罪的过程中,也涉及到行政部分和司法部门的合作,如食品犯罪的侦查、鉴定中的合作。

其三,基于信息的规制改进和多元参与。

一是可构建政府主管部门之间的信息网络。在此方面,欧盟的特殊性在于超国家组织的特点,因此其官方控制要求成员国在涉及多国的监管中给予行政协助。对此,一个主要的组织安排是各国设立联络站,为行政协助提供信息。而更重要的是,通过以欧盟为中心的信息系统可以保障各国之间的信息交流,而这便是欧盟食品欺诈工作网络建立的初衷。此外,行政协助和合作体系也为成员国之间的信息共享提供了沟通渠道,其主要的一个内容便是成员国之间有关食品供应链中的欺诈信息共享。比较而言,行政协助和合作体系仅针对跨国性的违规信息共享。

二是政府和企业之间的信息网络。对于企业而言,食品欺诈并不仅仅只是通过合规来加以避免,更应该采取措施予以预防。在此方面,加大对经济驱动型食品欺诈的信息搜集已经被视为防控这一类食品欺诈的有效措施,而一个数据库将为相关决策提供数据和信息支持。正因为如此,当食品企业向埃利奥反馈有关食品欺诈规制的诉求时,一个重要的内容便是来自政府的信息和咨询有助于他们更好地开展自我规制,尤其是建立基于信息和情报的“避风港(intelligence)”,进而防控食品欺诈事件。对此,尽管企业有信息披露的义务,但向企业开辟有关潜在或实际存在的食品欺诈“情报”而不仅仅只是信息上达和分享机制也有助于构建“避风港”。例如,英国的食品犯罪机构提供了保密式的举报热线,为食品犯罪疑似案件的情报提供了电话或者邮件举报渠道。

三是各个利益相关者之间的信息网络也可以保证食品供应链的透明性,并最终保护消费者。例如,英国食品企业在疯牛病危机后构建了食品企业的情报网络。此外,有关食品欺诈信息的共享和数据库的建立也有赖于社会多元主体的参与,如为系统地搜集和汇编经济驱动型食品欺诈和食品欺诈的历史数据,从而预防这些事件的发生,美国明尼苏达大学国家食品防御和保护中心创建了EMA数据库。此外,美国药典也创建了食品欺诈数据库,包含事件编号、事件来源、事件产品涉及的食品分类、事件产品的具体名称、掺假物质、欺诈类型、事件发生时间等。这些不同主体构建的数据库都可以成为企业应对食品欺诈时的“避风港”,即根据历史数据的分析,来确认某一产品或地区是否存在食品欺诈风险,并以因应之策来减少该风险。比较而言,我国目前还未有专门的食品欺诈数据库。

综上,随着电子政务的推进和对包括安全在内的食品欺诈的重视,可在现有信息收集、公开、共享的基础上进一步利用信息系统来便利规制。而在进一步明确反食品欺诈的主体责任也同样在于食品生产经营者,且主管部门的监管职责也不可或缺的背景下,推进食品欺诈的社会共治,以期借助多元主体的参与和各种规制方式的组合,防控食品欺诈。


文/中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员 孙娟娟

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