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学术观点

胡锦光:惟有社会共治才能保障食品安全

发布时间:2017/4/1

习近平总书记在2013年的中央农村工作会议上的讲话中指出,能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,是对我们执政能力的重大考验。我们党在中国执政,要是连个食品安全都做不好,还长期做不好的话,有人就会提出够不够格的问题。所以,食品安全问题必须引起高度关注,下最大气力抓好。

李克强总理在2014年的政府工作报告中指出:“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系,健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。”

汪洋副总理在全国食品药品安全和监管体制改革工作会议强调,食品药品安全事关人民群众健康和生命安全,是重大的民生问题、经济问题和政治问题,要作为头等大事来抓;各地区、各有关部门要认真贯彻落实《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》,加快推进地方监管机构改革和职能转变,建立覆盖生产、流通、消费各环节的最严格的监管制度,形成食品药品监管社会共治格局,全面提升食品药品安全工作水平。汪洋还专门撰文指出,要构建社会共治格局。食品药品安全,人人都关心、人人都有责。现在社会公众有参与监管的积极性,关键是要有相应的制度安排,让亿万双眼睛帮助政府监督,让不法分子在人人监督的“天网”下无处藏身,打一场保卫食品药品安全的人民战争。要畅通投诉渠道,对消费者反映的违法违规行为和质量安全隐患及时核查处置、及时回应回复。落实有奖举报制度,保护举报人的合法权益。要支持行业协会、科技协会等社会组织开展工作。


一、食品安全为什么需要社会共治?


所谓社会共治,就是由社会各个主体共同参与的社会治理活动。


1、我国社会面临的问题决定了食品安全需要社会共治


我国经过近40年实行改革开放政策,社会进入了转型期。由传统的计划经济体制转变为市场经济体制,由政府特别是行政机关处理所有的社会事务转变为国家、社会、个人三者分离,建立有限政府,由个人基本没有权利和自由转变为享有越来越多的权利和自由空间,由单一利益的社会转变为多元利益的社会。改革开放政策使我国取得了举世瞩目的进步、发展和变化,但同时我国社会今天也出现了诸多前所未有的问题。

问题之一是,社会利益多元化导致社会矛盾纠纷复杂、激烈。在今天,每一个人都有自己的利益、每一个群体都有自己的利益、每一个阶层都有自己的利益,利益之间必然存在差异,而差异之间必然产生摩擦,形成矛盾、冲突。因此,我国今天的社会矛盾纠纷比历史上任何时候都要多,而且更为复杂、激烈,是正常的。 改革开放之前,采用的是牺牲的思维和命令的方式解决矛盾纠纷,今天无法采用这种思维和方式;改革开放以来采用的是“和稀泥”的思维和方式解决矛盾纠纷,“和稀泥”的思维和方式表面上看矛盾纠纷得到了解决,但实际上是掩盖了矛盾纠纷,使矛盾纠纷越来越复杂激烈,因此这种解决矛盾纠纷的思维和方式不具有可持续性。在利益多元化时代,只能以法治思维和方式才能彻底解决矛盾纠纷,而法治要求法律、法规、规章等规则制度之中必须兼顾不同的利益,不能只顾及某种利益、忽视或者藐视其他利益。在食品领域同样如此,不同的主体有着不同的利益诉求,必须平衡这些不同而合法的利益。

问题之二是,在由传统的行政命令方式治理向法治方式治理过程中,原有的道德规范基本失效,而新的法律权威和法律信仰也没有确立起来。习近平总书记在阅兵式的重要讲话中指出,中国社会最大的危机是道德和信仰危机。换言之,社会规范处于两者都不太起作用的阶段。在我国现阶段,在食品安全领域,既遭遇到西方发达国家的国家,包括新科技带来的食品安全问题,也遭遇到我国特有的问题,因为道德低下而出现的掺杂使假、假冒伪劣问题。解决我国现阶段食品安全的这一问题,必须采用社会共治的理念。


2、食品领域的产业链决定了食品安全必须社会共治


食品涉及从田间到餐桌的整个过程。在这一过程中,生产环节就包括了土地、种子、化肥、农药、自然环境等,还包括转基因技术的运用等;储藏环节就包括不同食品的储藏技术、储藏方式方法、储藏温度要求、储藏时间要求;运输环节就包括运输条件、运输方法等;加工制作环节就包括加工制作技术、加工制作方法、加工制作时的添加剂的使用、不同食品的组合技术、加工温度等;家庭储藏环节就包括储藏方法、储藏时间、储藏温度等;食用环节就包括食用的时间、食用方法、食用温度等。

即使是加工制作环节,既有机器加工制作,又有手工加工制作;既有规范化的生产要求,也有数量众多的食品小摊贩、小餐饮。在运输环节,既有新鲜食品的运输,也有海鲜食品的运输,更有大量的送餐服务。

可见,食品领域的特点是产业链长、风险节点多、影响安全因素复杂多变且面广量大。其中任何一个环节都有可能出现食品安全问题,必须全产业链所有环节中的涉及的主体都必须承担起自己责任。


3、食品安全的涉及面需要社会共治


食品安全关乎每个人的身体健康、生命安全。食品的特殊性不仅体现在它是健康产品---人人一日三餐要吃,而且涉及到子孙后代,民族种族的延续性问题。

我国有14亿人口,人口基数大,每天的食品消费量巨大,可以说,我国一天的食品消费量超过整个欧洲。要保证我们每天食用的食品都必须是安全的,就只能必须是我们这个社会的每一个人都负起自己的社会责任,当然也是对自己负起责任。


4、任何单一主体都无法保障食品安全


食品安全的第一责任主体是食品生产经营企业,能否通过企业的自律保障食品安全?企业的主要目标在于赢利,在于获取更大的利润。企业的经营者是人,最终的获利者是人,而人性既有高尚的一面也有自私的一面,在利益目标驱动下人性自私的一面必然膨胀,无法自我克制。能否由消费者保障食品安全?单个的消费者在与企业的对抗上势单力薄,同时消费者在对产品的认知上不可能是全能的。能否由政府的监管保障食品安全?长期以来,我国在保障食品安全上,采用的是这一机制,食品安全过度依赖政府的监管部门。面对庞大的食品生产经营消费市场,特别是在我国特殊的社会转型阶段,实践证明完全由政府保障食品安全是不可能的。能否由新闻媒体的舆论监督保障食品安全?新闻媒体的舆论监督在保障食品安全方面是不可或缺的,但其作用的特定的、有限的。

社会共治的目的在于社会共享。食品领域所有的社会主体如果都能够负起自己的社会责任,实际上就是对自己负责。就处于全产业链中任何一个环节的生产销售企业而言,生产销售安全的食品,就是对自己企业负责,这样的负责任的企业才有未来,才有发展的空间。就任何一个消费者而言,在自己每天的食品消费过程中,能够真正监督食品生产销售企业的食品安全,就是对自己健康、生命负责。政府的食品监督管理部门能够认真履行自己的监督管理责任,就是履行自己的社会管理责任,就是对自己的社会公信力负责。


二、食品安全法是如何体现社会共治的?


2015年新修订的食品安全法是以社会共治的理念进行制度设计的。食品安全法第3条规定,食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治,建立科学、严格的监督管理制度。食品安全法第一章总则部分从第4条至第13条分别规定了食品生产经营者、中央政府和地方政府、食品行业协会、消费者协会和其他消费者组织、新闻媒体和研究机构在食品安全方面的责任。并且特别规定,任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为,依法向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。

十八届三中全会决定指出,要通过全面深化改革实现国家治理的现代化。十八届四中全会决定指出,依法治国是实现国家治理现代化的必然要求。党中央自十八大以来,特别强调提出要把法治作为治国理政的基本方式,要提升运用法治思维和法治方式处理问题、解决矛盾纠纷的能力。因此,社会共治理念也是必须基于不同的社会主体在保障食品安全的性质、地位,以权利义务的形式,将各自的法律责任规定下来。


1、生产经营企业的权利义务与法律责任


食品安全法第4条规定,食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动,保证食品安全,诚信自律,对社会和公众负责,接受社会监督,承担社会责任。

食品安全法要求:食品生产经营应当符合食品安全标准;取得食品生产经营许可证;食品生产经营者应当依照本法的规定,建立食品安全追溯体系;食品生产经营企业应当建立健全食品安全管理制度;食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度;食品生产经营者应当建立食品安全自查制度;食品生产企业应当建立食品出厂检验记录制度;食品添加剂生产者应当建立食品添加剂出厂检验记录制度;网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记;标签、说明书和广告应当符合法律规定;生产经营转基因食品应当按照规定显著标示;食品广告的内容应当真实合法;建立并遵守食品、食品添加剂进口和销售记录制度;境外出口商或者生产企业审核制度等。

食品生产经营企业违反法律规定,要承担的法律责任是:

行政处罚责任:警告、罚款、没收违法所得、连带责任、吊销许可证、责令其召回或者停止经营、责令停产停业等行政处罚。被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可,或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的,终身不得从事食品生产经营管理工作,也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。治安拘留及其他治安行政处罚。

民事责任:消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的,可以向经营者赔偿损失,也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的生产经营者,应当实行首负责任制,先行赔付拘留。

刑事责任:生产、销售有毒有害食品罪,生产、销售不符合卫生标准的食品罪,生产、销售伪劣产品罪,以危险方法危害公共安全罪,非法经营罪。2013年4月28日最高人民法院、最高人民检察院作出了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,对上述犯罪的法律适用进行了解释。


2、食品安全风险监测、风险评估工作的技术机构的法律责任


食品安全法第137条规定,违反本法规定,承担食品安全风险监测、风险评估工作的技术机构、技术人员提供虚假监测、评估信息的,依法对技术机构直接负责的主管人员和技术人员给予撤职、开除处分;有执业资格的,由授予其资格的主管部门吊销执业证书。


3、食品检验机构、食品检验人员的法律责任


食品安全法第138条规定,违反本法规定,食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的,由授予其资质的主管部门或者机构撤销该食品检验机构的检验资质,没收所收取的检验费用,并处检验费用五倍以上十倍以下罚款,检验费用不足一万元的,并处五万元以上十万元以下罚款;依法对食品检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除处分;导致发生重大食品安全事故的,对直接负责的主管人员和食品检验人员给予开除处分。

违反本法规定,受到开除处分的食品检验机构人员,自处分决定作出之日起十年内不得从事食品检验工作;因食品安全违法行为受到刑事处罚或者因出具虚假检验报告导致发生重大食品安全事故受到开除处分的食品检验机构人员,终身不得从事食品检验工作。食品检验机构聘用不得从事食品检验工作的人员的,由授予其资质的主管部门或者机构撤销该食品检验机构的检验资质。

食品检验机构出具虚假检验报告,使消费者的合法权益受到损害的,应当与食品生产经营者承担连带责任。


4、认证机构的法律责任


认证机构出具虚假认证结论,由认证认可监督管理部门没收所收取的认证费用,并处认证费用五倍以上十倍以下罚款,认证费用不足一万元的,并处五万元以上十万元以下罚款;情节严重的,责令停业,直至撤销认证机构批准文件,并向社会公布;对直接负责的主管人员和负有直接责任的认证人员,撤销其执业资格。

认证机构出具虚假认证结论,使消费者的合法权益受到损害的,应当与食品生产经营者承担连带责任。


5、广告经营者的法律责任


食品安全法第140条规定,违反本法规定,在广告中对食品作虚假宣传,欺骗消费者,或者发布未取得批准文件、广告内容与批准文件不一致的保健食品广告的,依照《中华人民共和国广告法》的规定给予处罚。广告经营者、发布者设计、制作、发布虚假食品广告,使消费者的合法权益受到损害的,应当与食品生产经营者承担连带责任。

社会团体或者其他组织、个人在虚假广告或者其他虚假宣传中向消费者推荐食品,使消费者的合法权益受到损害的,应当与食品生产经营者承担连带责任。


6、政府的法律责任


政府要形成统一高效权威的监管体制。

国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,对食品生产经营活动实施监督管理。国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责,组织开展食品安全风险监测和风险评估,会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。

县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责,统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作,建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。县级以上地方人民政府实行食品安全监督管理责任制。上级人民政府负责对下一级人民政府的食品安全监督管理工作进行评议、考核。县级以上地方人民政府负责对本级食品药品监督管理部门和其他有关部门的食品安全监督管理工作进行评议、考核。

食品安全法要求,国家建立食品召回制度;国务院组织制定国家食品安全事故应急预案;县级以上地方人民政府应当根据有关法律、法规的规定和上级人民政府的食品安全事故应急预案以及本行政区域的实际情况,制定本行政区域的食品安全事故应急预案;县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等,确定监督管理的重点、方式和频次,实施风险分级管理;国家建立统一的食品安全信息平台,实行食品安全信息统一公布制度。

各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育,普及食品安全知识,鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作,倡导健康的饮食方式,增强消费者食品安全意识和自我保护能力。

政府及其监管部门的法律责任是:

行政责任:对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分;造成严重后果的,其主要负责人还应当引咎辞职。

民事责任:在履行食品安全监督管理职责过程中,违法实施检查、强制等执法措施,给生产经营者造成损失的,应当依法予以赔偿。

刑事责任:构成犯罪的,依法追究刑事责任。


7、食品行业协会的职责


食品行业协会应当加强行业自律,按照章程建立健全行业规范和奖惩机制,提供食品安全信息、技术等服务,引导和督促食品生产经营者依法生产经营,推动行业诚信建设,宣传、普及食品安全知识。


8、消费者协会的职责


食品安全法规定,消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定,损害消费者合法权益的行为,依法进行社会监督。消费者协会还有权依据消费者权益保护法及民事诉讼法的规定,行使有关的权利。


9、消费者的权利


食品安全法第147条规定,违反本法规定,造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任。生产经营者财产不足以同时承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金时,先承担民事赔偿责任。第148条规定,消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的,可以向经营者要求赔偿损失,也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的生产经营者,应当实行首负责任制,先行赔付,不得推诿;属于生产者责任的,经营者赔偿后有权向生产者追偿;属于经营者责任的,生产者赔偿后有权向经营者追偿。

生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元。但是,食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。

消费者还可以依据消费者权益保护法的规定,维护自己的合法权益。

实践中,一些消费者通过知假买假索取高额的惩罚性赔偿,客观效果上也促进了食品安全。因此,最高法院的司法解释予以保护。但这一做法也面临着一定的风险。职业打假人的打假对象通常为大型的、规范的企业,高额的惩罚性赔偿让这些企业不堪重负,而这些企业是我国经济发展的支柱。相反,小型的、不规范的企业无人打假,这些企业则获得了发展空间,从长远看,对消费者是不利的。


10、媒体的权利义务


食品安全法第10条规定,新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传,并对食品安全违法行为进行舆论监督。有关食品安全的宣传报道应当真实、公正。第141条规定,违反本法规定,编造、散布虚假食品安全信息,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚。媒体编造、散布虚假食品安全信息的,由有关主管部门依法给予处罚,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分;使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的,依法承担消除影响、恢复名誉、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。


11、检察机关的权力


此外,根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。检察机关以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。检察机关提起民事公益诉讼,被告没有反诉权。检察机关可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。

新食品安全法的修改是在我国食品安全形势较为严峻的情况下进行的,因此,根据我国目前的客观实际需要进行了比较大的修改,获得了国际和国内的广泛好评。食品安全法具备了实施的基础。第一,新法的修订过程体现了科学立法、民主立法原则,在不同立法阶段,公开、广泛地征求和吸收了社会各方面、不同社会主体的意见和建议。这部法律很好地平衡了企业利益与消费者利益之间的关系、企业发展与社会发展的关系、国际惯例与中国本土特点的关系,并侧重通过严格要求企业和强化地方政府的责任,以保障消费者的食品安全。第二,新法体现了先进的理念和思维。包括社会共治和共享的理念、法治的思维和“四个最严”的指导思想。第三,新法根据需要不仅对原有制度进行了较大的修改,而且新增加了一些必要的制度。新法力度最大的是加大处罚幅度、增加连带责任、增加企业负责人的终身禁止从业规定、加大监管人员的法律责任、增加企业新设制度的要求等。新法一年多来的实施工作是值得肯定的。众所周知,法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。如何采取更有利的措施落实体现社会共治理念的食品安全法是保障食品安全的关键。


三、投诉举报机制在食品安全社会共治方面的特殊功能


我国历来非常重视投诉举报制度。现行宪法第41条规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。

我国还专门制定了信访举报条例,该条例对信访举报作出了比较全面的规定。其中,该条例第26条规定,公民、法人或者其他组织发现可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时,可以就近向有关行政机关报告。地方各级人民政府接到报告后,应当立即报告上一级人民政府;必要时,通报有关主管部门。县级以上地方人民政府有关部门接到报告后,应当立即报告本级人民政府和上一级主管部门;必要时,通报有关主管部门。国务院有关部门接到报告后,应当立即报告国务院;必要时,通报有关主管部门。行政机关对重大、紧急信访事项和信访信息不得隐瞒、谎报、缓报,或者授意他人隐瞒、谎报、缓报。

食品安全法第12条规定,任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为,依法向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。

就食品药品领域,国家食品药品监督管理总局根据宪法、食品安全法和信访举报条例于2015年12月22日制定了专门的《食品药品投诉举报管理办法》。该办法对食品药品领域投诉举报的原则、职责、受理程序、办理程序、信息管理、监督与责任等作出了系统的规定。

总局自成立行政事项受理服务和投诉举报中心以来,专设广为熟知的投诉举报热线12331,在倾听公众诉求、打击违法犯罪、发现安全风险、普及安全知识四大功能方面,取得了极大的成果,起到了不可替代的作用。

我认为,在食品安全社会共治方面,投诉举报机制发挥着纽带作用,把社会共治的所有主体连接起来:

对食品生产经营企业而言,其主要作用是:(1)通过投诉举报,那些规范的、符合食品安全标准的企业获得了发展机会和成长空间,而那些唯利是图、掺杂使假、坑害消费者、不符合食品安全标准的企业受到处罚,起到优胜劣汰的效果。(2)通过投诉举报,企业发现食品生产经营过程中存在的问题,包括质量问题、商标标识问题等,在生产经营过程中予以改正,可以获得更多消费者的认可。

对消费者而言,其主要作用是:(1)单个消费者因为消费费用比较低,自己去维权,成本非常高,通过投诉举报,不仅自身的合法权益获得了保护,而且也带来了公益的效果。(2)消费者通过投诉举报途径打击假冒伪劣、掺杂使假,可以避免专业打假人打假可能出现的其他。

对政府监管部门而言,其主要作用是:(1)了解全国或者本地的食品安全状况,便于在政策上和执法力度上进行布局。(2)发现案件线索和材料,作为一个重要的案源之一,及时查处食品生产经营过程中的行政违法行为。(3)发现食品领域的犯罪材料,及时移送司法机关查处。

对社会公众而言,投诉举报的主体不限于消费者本人,而包括所有的社会主体,任何公民、法人或者其他组织发现食品领域的违法犯罪行为,都可以向投诉举报中心投诉举报,实际上形成了保障食品安全的全覆盖网络。其效果是保障了我们每一个人的食品安全。

对新闻媒体而言,其发挥特殊监督功能的基本前提是案件或者事件的线索,而线索的重要来源即是投诉举报。通过投诉举报获得的线索与听众、观众直接向新闻媒体举报的线索相比较,更为真实、可靠。

食品安全社会共治构架是政府领导、职能部门监管、企业负主体责任、消费者勇于维权、社会力量共同参与监督、科学家不断进行技术创新、其他学科的专家学者进行制度创新和研究。我认为,只要社会各方面主体担负起自己的社会责任,形成严密的社会共治体系,才能够保障食品安全,也一定能够达到保障食品安全的目标。


胡锦光:食品安全治理协同创新中心管委会主任、中国人民大学法学院教授

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